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                                                                        〔  公 开 〕

                                                                官市监函〔2023〕3号

关于政协官渡区十届二次会议第102-198号

提案的办理回复

杨云昆委员：

您提出的《关于预付式消费中存在的问题及建议》提案收悉，现将办理答复如下：

针对预付式消费中出现的各种问题，您在提案中提出建议：一是督促商家应当为有意愿办理退卡的消费者办理退卡。二是市场监管相关部门应当对超市内的商品价格进行监管，切实保障市场价格平稳有序。三是加强监管，建立预付卡监管平台，倡导发卡企业购买单用途商业预付卡履约保证保险以保障消费者预付资金的安全。我们认为非常好，为当前形势下的预付式消费企业的监管提出了可行性的、中肯的建议，可以从一定程度上保护消费者的合法的权益。

预付式消费纠纷一直是消费者权益保护工作面临的难点。从近年12315投诉举报平台受理的投诉举报数据来看，涉及预付式消费的投诉举报逐年递增，但调解的成功率较低。举几个近年来官渡区的典型案例：2021年喜玛特超市关闭事件，2022年“星力健身”、“哈他国际瑜伽学院”、“诺伯曼健身房”闭店退费事件、2023年“家乐福”购物卡退费限购事件、“博特莱斯游泳健身馆”闭店退费事件，越来越多的预付式消费关门跑路，给广大消费者造成了巨大的财产损失。根据这些投诉举报情况分析，不难得出产生于预付式消费过程中最为典型的五个侵害消费者权益的事实：

一是服务承诺兑现差。商家通常以高额折扣优惠或免费体验、赠送礼品为诱饵吸引消费者，办卡前或办卡初期服务态度和服务质量较好，办卡后才发现服务不尽如人意，服务价格随意变动，有些原来约定的承诺也因种种原因难以兑现。

二是办卡容易退卡难。消费者一旦花钱办了卡，便“有去无回”。很多消费卡上都印有“一经售出，概不退款”“最终解释权属本店”“此卡丢失，本店概不负责”“有效期满卡内余额一律作废”等格式条款屡见不鲜。在消费活动中，与经营者相比，消费者作为弱势群体，存在消费信息不对称的“先天不足”，约定不清的服务内容，在实际操作时可能侵害消费者的合法权益，而面对“霸王条款”，消费者根本没有商量的余地。

三是权益受损举证难。大多预付式消费不签订书式合同，经营者与消费者双方的权利义务多采取口头形式，缺乏详细、明确的书面约定。一旦发生消费纠纷，因为没有详细明确的书面约定，消费者往往处于“空口无凭”的尴尬地位。

四是主体变更履约难。一种情况是：经营者几经易主，主体变更后对转让前办理的优惠卡拒绝履行义务。另一种情况是：看上去生意挺不错的店，一夜之间“关门大吉”。有的可能因为经营不善，难以为继；也有的可能是借办卡之名敛财诈骗、携款外逃，这种风险往往使消费者的预付费打了水漂，且投诉无主。

五是发生纠纷调解难度大。预付资金的本质是购买商品（或服务）的预付款，一旦经营者不能履行交易约定，消费者只能要求经营者退还预付款。从实际投诉调解情况看，由于消费者在预付时均享受了不同程度的优惠，如办卡后打几折、充多少送多少、附赠礼品、赠送项目等。在余额认定方面，消费者、经营者极易产生分歧，导致调解难度增大。

越来越多的预付式消费侵害了广大消费者的合法权益，而国家机关却难以从行政手段、司法手段杜绝预付式消费的弊端，从我局的角度来分析，存在以下几个层面的原因。

一是预付式消费经营准入门坎低。从目前登记注册情况看，对预付式经营模式没有设置前置条件，准入门坎低，谁都可以进行预付式经营模式。因此，给预付式经营的监管带来一定难度，造成预付式经营行业良莠不齐的局面，给不法分子有可乘之机。有些人以优惠方式吸引消费者参加预付式消费，收款后关门跑路，名为预付式消费，实为诈骗。但因数额不大，消费者怕麻烦，也无从查找经营者，最后也就不了了之。

二是经营者没有规范的预付式经营合同。消费者参加预付式消费时，大多数没有和商家签订预付式消费合同；即使签订了合同,但是由于在和商家签订合同时处于被动地位，往往签订的合同存也在霸王条款，后期商家也存在随意变更合同内容的行为。

三是预付式消费的法律法规有待完善。我国目前规范预付式消费的唯一一部法规是商务部在2012年11月1日实施的《单用途商业预付卡管理办法》。由于这部规章只将零售、住宿和餐饮、居民服务三大行业纳入监管范围，并未涵盖当前占重头的教育、健身类企业，这导致一大批推行预付式消费的经营者游离于规制之外。而现行的《民法典》、《消费者权益保护法》中，虽对预付卡的消费支付方式制定了相关规定，但这些规定过于原则，没有结合预付式消费特点有针对性地对发卡主体和发卡行为进行规范，从而导致在规范预付卡的过程中缺乏可行性与时效性的手段，对消费者的保护也缺乏力度，相对于目前形势的发展显得非常滞后，致使政府职能部门处理预付式消费纠纷时显得“力不从心”。

我国目前对于预付费市场的监管采取单用途预付卡和多用途预付卡分开监管的模式。诸如“商通卡”等多用途商业预付卡依据的是2011年施行的由中国人民银行、监察部等七部委联合制定的《关于规范商业预付卡管理意见》，其中规定由中国人民银行主要负责监管多用途商业预付卡的发售。对于“家乐福”购物券之类的单用途预付卡，则是依据《单用途商业预付卡管理办法》进行规范，办法中规定：商务部负责全国单用途卡行业管理工作，县级以上地方人民政府商务主管部门负责本行政区域内单用途卡监督管理工作。

为规制预付式消费模式，一些地方也进行了立法。如2019年1月1日起施行的《上海市单用途预付消费卡管理规定》，从建立预付卡资金存管制度，并对资金监管模式、资金监管比例、资金专户存管、资金划拨方式等进行了规定。2022年6月1日施行的《北京市单用途预付卡管理条例》针对消费者冲动购卡后无法退卡的问题，设立了“七天冷静期”，消费者购卡后只要没有开卡使用，7天内可以无条件解除合同，经营者应一次性退还全部预付费用。为应对一些商家利用短租“跑路”敛财，条例规定：经营者租赁他人场地或柜台的，应在合同中明示租赁期限，单用途预付卡设定的使用期限不得超出租赁期限。经营者因停业、注销等无法继续履行合同的，应提前30日以各种方式使消费者知悉，并一次性按原渠道返还相应预付费用余额。这些立法对发卡备案、建立预收资金存管等制度的探索对遏制预付式消费乱象有积极作用，相比之下，云南省在推动立法方面显得非常滞后。

从市场监督管理部门的职能职责出发，下一步我局力争从以下几个方面做好对预付式消费的监管和引导工作：

1、倡导理性消费。加强消费教育和引导，提高消费者科学消费、合理消费的意识，改变只图便宜，不重风险的消费习惯。相关部门应通过网络、电视、报刊、公众号等新闻媒体发布消费警示，在消费者中开展警示教育和风险提示，提醒消费者增强风险意识，在预付式消费时保持冷静，切莫轻信广告宣传和商家口头承诺，以免上当受骗。

2、争取在进一步推动完善信用监管体系上发挥基层的建议作用。一是依法公示企业信用信息，让更多的消费者了解相关企业的信用信息；同时，将企业法人名下企业进行梳理，加强对存在失信行为企业的监管，及时将“关门”“跑路”等行为的企业列入失信“黑名单”；对经营者实施信用约束，逐步实现个人诚信状况信息共享，全网公示，真正发挥信用监管的优势。二是健全信用监管机制，建立不良企业信息披露制度，加大对失信主体的执法力度，实施惩罚性赔偿，让失信者“一处失信处处受限”。三是将商家信用和银行信用相结合，将银行作为商家和持卡者的中介桥梁，建立保证金制度。发卡商家向银行专门账户按一定比例存入保证金，并由银行进行监控。一旦消费者权益受损，可从此账户中先行给予赔偿。

3、争取为地方性立法建言献策。一方面明晰各部门的权责范围，预付式消费涉及商务、市场监管、公安等多部门，要厘清因多头监管导致监管“真空”等问题。另一方面应健全预付资金安全制度，在经营者进行备案之后，应当到指定银行按照预付资金的比例存入存管金，或提供第三方担保（包括商业保险），建立“预付式消费”账户监管制度，确保消费者的预付资金安全。整合建立全面的预付式消费监管体系，形成多部门协调配合，使预付式消费的各个领域、各个环节得到有效监管。

4、履职尽责整治市场乱象，全力保障市民消费安全。一是大力开展“放心消费在昆明”行动，以放心消费创建为抓手，通过充分发挥政府、企业、行业协会（商会）、消费者、媒体等多元社会力量，构建社会共治格局，打造培育一批放心消费示范企业、街区、商圈、景区、专业市场等，带动全区经营单位提升诚信经营水平。二是加强消费领域监管执法。由政府牵头，各职能部门共同参与，综合运用多种监管手段，在预付式消费、汽车售后维修、个人信息保护、金融消费、教育培训、网络购物、通信服务、区域旅游、体育健身、医疗美容、快递、物价等消费者反映问题较为突出的领域开展专项整治规范行动，压实生产、流通、销售等各环节监管责任。

总之，解决预付式消费监管难题，最主要是必须有专项立法，从准入条件、经营要求、行为规范、资金监管、维权救济等多维度进行规制，需要政府各职能部门共同强化监管，才能从根本上破解监管难题。我们在工作上是监管者，在生活中也是一名普通消费者，在下一步的工作中，我局将加强与行业主管部门的沟通协调，履职尽责查处违法行为，特别是加强对预付消费企业的物价、消费者权益保护、虚假宣传、商品质量的检查力度，持续优化消费环境，为更好满足人民日益增长的美好生活需要而不懈努力。

感谢您对政府工作的关心和支持！

（联系人及电话：余兰 0871-67197539）

                          昆明市官渡区市场监督管理局

                                                              2023年6月21日